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房地产法律评论

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作为某跨国房地产集团资深顾问律师,主办了数百件土地一级出让和房地产收购、兼并项目,同时,还在公司法、基金、信托等领域为众多企业提供了长期优质的法律服务。 上海市锦天城律师事务所, 上海浦东新区银城中路501号上海中心大厦11、12楼, 021-20511038, 13585781099, Steven.wang@allbrightlaw.com

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一场与房价无关的农地改革能走多远?   

2016-06-14 11:29:14|  分类: 房地产 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

 

自十八届三中全会以来,一场以“农村集体建设用地入市”为核心的土地改革正在进行。学术界与实务界,越来越多的称其为新一轮“农地改革”。

 

截至目前,农地改革的推进,主要体现为三个层次。

 

首先是十八届三中全会提出,“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。这标志着农地改革在政治层面的启动。

 

其次是全国人大常务委员会,于20152月通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(下称“《试点决定》”)。这标志着农地改革在法律层面的启动。

 

再次是各试点单位在本行政区域内的建章立制与入市实践,以及银监会、国土资源部联合于2016513制定的《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(下称“《贷款管理办法》”)。这标志着农地改革在实际操作层面的启动与深入。


一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

回顾历史,近两千年来,中国命运都是与土地制度的变迁息息相关的。到了近现代,特别是从瑞金时期、延安时期一直到土改时期,中国每次剧烈震荡都与土地制度直接相关。十一届三中全会,以家庭联产承包责任制为核心的土地改革,更是直接造就了中国近四十年的突飞猛进。

 

与此前相比,十八届三中全会提出的“农村集体建设性用地入市”,暂停并突破了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地这样的土地管理know-how级“大杀器”。虽然对法律的暂停实施只限于部分试点地区,但是对根本性法律条款的变动,足以令人们对这次农地改革寄予厚望,甚至浮想联翩。


一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

然而,仔细研读此次农地改革的多组文件,并细致观察多地的试点实践,我们发现此次所谓的农地改革,根本无法解决高房价等热点问题,甚至还会加重区域贫富两极分化等已有问题,远不能达到社会预期。

 

高房价,是近二十年来中国的主要社会热点之一,始终未能有效解决。目前比较一致的看法是,高房价源自于高地价,高地价缘自于供应不及需求,而供应不足纵然有多种原因,但暂停或修改《土地管理法》第43条,让集体土地入市,肯定能够在一定程度上解决供应不足的问题,进而解决高房价问题,至少令其降温。

 

遗憾的是,此次允许入市的集体土地仅限于“集体经营性建设用地”,住宅用地被旗帜鲜明地排除在外。所以,这是一场与房价无关的农地改革。想借集体土地入市降低住宅房价,目前来看根本不可能。


一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

虽然不能解决房价问题,那么是不是可以解决长期积累而成的城乡差距问题、不同地域的贫富差距等问题呢?答案是否定的,至少比较悲观,主要表现为:

 

第一,集体所有的土地多,允许入市的土地少。

 

按照不同标准,农村土地可被分为多种类别。按土地用途来分,农村土地主要分为农用地、建设用地和未利用地,此轮农地改革仅限建设用地。按建设用地的增减状况来分,农村建设用地又分存量建设用地和新增建设用地,此轮农地改革仅限存量建设用地。建设用地按不同的建设用途,又大致可分为经营性用地、住宅用地等,此轮农地改革仅限经营性建设用地。

 

可以想像,经过存量、经营性、建设用地三层限定之后,符合此轮农地改革标准的土地范围被大大缩减。


一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

第二,国家规划限制多,农村参与作主少。

 

对于何为“经营性”用地,《试点办法》及《贷款管理办法》给予了明确列举,即工矿仓储用地,和商办用地。比如,20162月,作为全国改革试点之一的上海市松江区根据《试点办法》出让了第一幅农村集体经营性建设用地,其土地用途即为“商办”。

 

对于何为“工矿仓储用地”,何为“商办用地”,需要对照城市规划和乡村规划来认定,而这些规划显然由国家控制。所以,村民委员会等农村集体组织,仅能在规划管理的基础上,决定将哪些由其所有的经营性建设用地入市。

一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

第三,出让价格限制多,农村定价自主权少。

 

除了供地量无法大幅增加以外,就供地价格来说,农村集体根本无法与国家竞争。

 

虽然《试点办法》及《贷款管理办法》中均没有直接提及集体经营性建设用地入市价格问题。但是,国土资源部网站上的一则报道显示,作为试点的“上海市松江区日前颁发了集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件”,其中规定“集体经营性建设用地价格应通过具有土地估价资质的估价机构进行市场评估,协议出让最低价不得低于基准地价的70%。”

 

此前国家多项规定均要求,工业用地出让不得低于基准地价70%。可见,上海市松江实际上延用了上述标准。同时,作为试点,该作法又得到国土资源部的肯定性报道,可以预见该做法很可能被列入法规,并被推广至全国。

 

鉴于有最低价要求,并有工业用地出让实践可资参考,可以预见,此次集体经营性建设用地入市,不会带来农村集体与国家的价格竞争局面,土地价格不可能大幅下降,甚至会进一步节节走高。


一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

  

第四,国家拿得多,集体留得少。

 

伴随着农村集体经营建设性用地入市试点文件的陆续出台,20160418日,财政部、国土资源部印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的通知。

 

该通知规定,“农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资(入股)等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益,以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人,以出售、交换、赠与、出租、作价出资(入股)或其他视同转让等方式取得再转让收益时,向国家缴纳调节金。”该通知第6条则进一步明确,“调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收”。

 

50%的调节金比例,不可谓不惊人。即使按20%的最低比例征收,国家从集体土地入市中拿走的比例也不可谓不大。从实际效果来看,将形成集体土地卖得越多,国家拿走的土地收益越多的局面。

 

但问题是,土地所有权法定属于集体,土地的取得成本又是从出让等土地入市所得中列支,国家实际并没有投入,或者投入微乎其微,但却拿走如此大比例的土地入市净收入,简直是将集体置于为国家“打工”的境地。


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第五,富者增收多,穷者增收少。

 

尽管最值钱的住宅用地不准入市,尽管能入市的土地被限定于工矿仓储和商服,尽管土地增值收益中的20-50%要被国家拿走,尽管集体经营性建设用地入市这块蛋糕已然很小,但你还别嫌它小,毕竟并不是全国所有农村地区能够普遍享受得到。

 

按现有城市规划情况来看,集体经营性建设用地可能主要存在于城市边缘,即郊区,而且最主要的可能是存在于北、上、广等大城市郊区。而对于中西部地区、三四线城市,可能这种集体经营性建设用地不多。而对于最为广袤的以传统农耕为主的农村,集体经营性建设用地则可能更少,甚至根本不存在。可以预见,最终能够享受到此次农地改革红利的,主要还是那些本质上来说其实早已不是农村地区的大城市近郊区。

 

然而,客观现实是,北、上、广郊区农民本来就很富,急需发展资金的是三四线城市郊区,特别是传统农耕农村地区,但这些地方恰巧将可能被排除在此次农地改革的红利释放范围之外。最终改革结果,很可能会是富者更富,穷者恒穷。

 一场与房价无关的农地改革能走多远? - 王秋瑞 律师 - 房地产法律评论

 

如果以上推测基本正确,那么此次农地改革就应及时调整、尽早解决,相应的解决方案已蕴含于上述分析之中。

 

(上海市锦天城律师事务所  王秋瑞)

E-mail: steven.wang@allbrightlaw.com

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